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【專題分析】

WTO農業談判出口補貼議題初探


  出口補貼(export subsidies)係指於烏拉圭回合農業協定(Uruguay Round Agreement on Agriculture, URAA)第1(e)條以及第9條所羅列,以出口實績為依歸之補貼,因其嚴重影響國際貿易的公平性,並具扭曲全球價格的效果,故在WTO推動農產品貿易自由化時,首重削減會員的出口補貼措施。雖然台灣並未實施出口補貼,但就經濟理論來看,出口補貼的取消將可導正長久以來受扭曲的市場機制,使農產品全球價格恢復應有之水準,進而提升全球福利。為瞭解出口補貼議題在農業談判所扮演的關鍵角色,以及幫助後續取消出口補貼之影響評估,本文首先介紹出口補貼之現行規範,其次分析會員出口補貼承諾與實際執行情形,接著整理議題爭議與談判進展,最後提出對台灣可能影響之初步看法,以供有興趣人士參考。


中華經濟研究院台灣WTO中心 陳逸潔分析師-

一、前言

  出口補貼(export subsidies)係指於烏拉圭回合農業協定(Uruguay Round Agreement on Agriculture, URAA)第1(e)條以及第9條所羅列,以出口實績為依歸之補貼,因其嚴重影響國際貿易的公平性,並具扭曲全球價格的效果,故在WTO推動農產品貿易自由化時,首重削減會員的出口補貼措施。

  農業談判業已於2005年12月香港部長會議在出口補貼議題上取得重要進展,於香港部長宣言(註1)第6段明訂,所有形式之出口補貼應於2013年完全取消,且於執行期至一半時必須要有實質的改善。然而,後續談判卻因農產品市場進入、境內支持以及非農產品市場進入(Non-agricultural Market Access, NAMA)議題陷入三角爭議,使得至今仍無法落實香港宣言之決議。

  雖然台灣並未實施出口補貼,此決議之延宕並不會直接影響台灣的權益,但就經濟理論來看,出口補貼的取消將可導正長久以來受扭曲的市場機制,使農產品全球價格恢復應有之水準,進而提升全球福利。因此,長期上其他會員取消出口補貼,將間接協助台灣農產品之出口。為瞭解出口補貼議題在農業談判所扮演的關鍵角色,以及幫助後續取消出口補貼之影響評估,本文首先介紹出口補貼之現行規範,其次分析會員出口補貼承諾與實際執行情形,接著整理議題爭議與談判進展,最後提出對台灣可能影響之初步看法,以供有興趣人士參考。

二、現行規範

  出口補貼泛指一國所實施會導致其農產品之出口價格低於國內價格的各種政策措施,包括直接價格補貼、實物補貼(payment-in-kind),以及相對優惠的運輸費率等,現行URAA對出口補貼的規範主要為第9條,該條文旨在說明必須被納入出口補貼削減的政府措施,以及會員出口補貼承諾包含金額與數量二部分,且在執行期間承諾水準應為補貼上限之規定外,亦給予於第二至五年間會員可超出承諾上限時的彈性條件。

(一)URAA第9.1條

  URAA第9.1條定義出6種應被視為直接出口補貼,而納入削減承諾計算的政策措施,包括政府或其機構(1)要求必須有出口實績而直接給予廠商、產業、農產品的生產者、合作社或其他此類生產者協會、或運銷協議會的現金補貼或實物補貼;(2)以低於國內同類產品市場價格出售非商業性庫存農產品;(3)給予出口農產品稅賦之給付或財務支持;(4)為降低出口農產品運銷成本(不含出口拓銷與顧問服務)而給予之給付;(5)對出口產品所實施較內銷產品優惠之境內運輸費率;(6)對出口產品中所含農產品原料的補貼。

(二)URAA第9.2條與第9.3條

  URAA第9.2條與第9.3條指出會員應依出口補貼削減承諾,於減讓表中載明執行期間各年可實施出口補貼的上限。表1為烏拉圭回合對已開發會員與開發中會員所要求的出口補貼削減承諾,在金額部分,約定以1986年至1990年實際出口補貼平均支出為準,已開發會員必須承諾在6年內平均削減36%,開發中會員在10年內平均削減21%;在數量部分,以1986年至1990年接受出口補貼之平均數量為準,已開發會員在6年內平均削減21%,開發中會員則在10年間平均削減。

  另外,URAA也給予會員執行上的彈性,允許會員在執行期間的第二年至第五年,只要符合四項條件(註2),則會員在某一年內之補貼支出或數量是可以超出其減讓表所列之該產品或同類產品之承諾水準,惟於執行期滿時仍必須達到平均削減承諾之水準。

(三)URAA第9.4條

  URAA第9.4條是開發中會員之特殊待遇,無論該會員於減讓表是否有載明欲實施補貼之產品項目,其出口運銷或運輸補貼皆可豁免於削減承諾,惟每年同樣得向WTO通報其實施情形。

(四)URAA第18.2條

  URAA第18.2條規定,會員有義務依WTO秘書處制訂之農業通知程序(notifications process)(註3)來通報各年度出口補貼措施實際執行情形。

三、會員承諾與執行情形

  目前在WTO153個會員中,只有25個會員於減讓表中有提出削減出口補貼承諾,包括澳洲(6項產品)(註4)、巴西(16)、保加利亞(44)、加拿大(11)、哥倫比亞(18)、塞普勒斯(9)、捷克(16)、歐盟(20)、匈牙利(16)、冰島(2)、印尼(1)、以色列(6)、墨西哥(5)、紐西蘭(1)、挪威(11)、巴拿馬(1)、波蘭(17)、羅馬尼亞(13)、斯洛伐克(17)、南非(62)、瑞士(5)、土耳其(44)、美國(13)、烏拉圭(3)、委內瑞拉(72),總約束金額高達96億美元,總約束數量則高達19兆公噸。

  表2為WTO會員出口補貼承諾與實際執行情形之整理,從中可知15個已開發國家的出口補貼約束金額達91.77億美元,占WTO出口補貼總約束金額的95.54%,顯示已開發會員可使用出口補貼的預算遠高於開發中會員。從實際執行情形來看,已開發會員實際出口補貼支出約32.22億美元,占WTO總執行金額的98.54%,更顯示實際上出口補貼幾乎是只有已開發會員在實施,開發中會員使用出口補貼的比例非常小,也因此杜哈回合開發中會員積極主張出口補貼應予取消。

  以個別國家出口補貼實際執行情形來看,歐盟是最大的出口補貼國,其針對20項產品(185個稅項)予以出口補貼承諾,約束金額為68.33億美元,占總約束金額的71.14%,最近其申報之出口補貼金額約28.75億美元,占總執行金額的87.91%,至於歐盟出口補貼執行率以金額來看則為57.93%,雖並非所有個別會員中最低者,但若以數量來看,則是執行率最差的會員。事實上,歐盟的出口補貼是其境內補貼政策下的副產物,要有顯著地削減出口補貼執行率,就必須大幅改革其共同農業政策(Common Agricultural Policy, CAP)。

  再來,瑞士、捷克、加拿大與挪威分別為目前第二至第五大出口補貼國,惟其補貼支出遠低於歐盟,分別占總補貼支出的3.73%、1.93%、1.77%與1.01%。至於美國、波蘭,雖然其約束金額分居第二、第三,但是依據其最近申報之實際補貼支出已低於上述國家,占總執行金額的比例皆小於1%。若以開發中會員來看,土耳其是目前開發中國家中最大的出口補貼國,其針對44項產品(55個稅項)予以出口補貼承諾,約束金額為1.05億美元,佔總約束金額的1.10%,實際執行金額約0.27億美元,佔總執行金額的0.84%,其次是巴拿馬。

  此外就現有通報資料來看,25個可使用出口補貼的會員中,有10個會員最近年並未使用出口補貼,可說其在削減出口補貼上已達100%執行率,包括澳、紐等5個已開發會員,以及南非、巴西等5個開發中會員。若就整體而言,削減出口補貼支出的執行率已達65.96%,而削減補貼數量更達99.32%,由此顯示,各會員已對直接出口補貼措施進行改革,已落實WTO承諾。

  表3是依WTO出口補貼產品類別(註5)來看,就約束金額而言,以小麥與小麥粉、牛肉、粗製穀物排名前三,金額皆高於10億美元以上,占總約束金額的比例皆超過10%,其他奶油與牛油、其他乳製品與糖之比例亦在5%以上,而其他產品類別則低於5%。就實際執行情形來看,以其他乳製品、奶油與牛油、複合加工產品的補貼支出較大,皆高於4億美元,占總執行支出的比例亦高於10%以上,其次依序是起士、糖、牛肉、脫脂奶粉,其他產品所占比例皆在5%以下。整體看來,所有產品中應以乳品市場之貿易扭曲程度最大。

  若以各類別產品之削減出口補貼執行率來看,因WTO會員並未對油渣餅、菸草、棉花產品類別實施出口補貼,所以達100%執行率;而複合加工產品的執行率最低,僅2.95%,且最大補貼會員為歐盟,這可能是因為複合加工產品的加工層次較高,產品附加價值較大,因而以補貼該類產品之出口,對生產者或廠商來說更具支持效果。其他像是起士、其他乳製品、家禽肉、奶油與牛油的執行率亦低於50%,顯示這些產品的貿易扭曲現象仍待改善。

四、議題爭議與談判進展

  由前述的說明可知URAA確實對約束和削減已開發會員農產品出口補貼發揮重要作用,但由於規範本身仍存在不少的彈性和漏洞,使得WTO會員執行出口補貼削減承諾時,引發許多執行面的問題,包括出口補貼集中於少數已開發會員、基期年選取的彈性擴大出口補貼的水準、執行期間的彈性削減加劇某年度之貿易扭曲效果、無單位出口補貼之限制,以及出口補貼通報執行率低且缺乏一致性等,而成為杜哈回合談判全面削減出口補貼之重要論點。

  正因出口補貼扭曲貿易之嚴重性已引發世人全面關注,故此議題之進展可說是農業談判議題中最快速且爭議最少的議題,其已於2004年七月套案時取得會員全面取消出口補貼之共識,後於2005年香港部長會議時決定將於2013年前全面取消出口補貼,雖然之後的談判重點在於執行期間將以何種方式逐年取消,以及是否應有頭期款,以及頭期款應為何等細節問題上,會員間雖有不同意見,但經過協調多已取得共識。

  談判期間之主要議題爭議如下:

(一)補貼削減方式

  巴西等開發中國家主張應設定頭期款,即第一年須先削減【25%~50%】的出口補貼,但美國、歐盟等則認為仍應有彈性,或可將頭期款訂於執行期中點以前,大幅削減【50%】的出口補貼。對於削減方式多支持除頭期款外,逐年平均削減至零,削減標的多主張補貼金額與數量同時削減,惟仍有會員認為無須規定補貼數量。

(二)開發中會員之待遇

  對於開發中會員是否完全取消出口補貼上仍有爭議,已開發會員主張應於【2016】年底完全取消出口補貼,而多數開發中會員主張無須取消,或於下回合談判時再協商取消時程,惟應於杜哈回合訂定詳細時程。此外,依據香港部長宣言,開發中會員可繼續享受農業協定第9.4條所給予之優惠,即其出口運銷或運輸補貼皆可豁免於削減承諾,直至出口補貼完全取消之5年以後才需取消。

  目前,在2008年12月農業談判減讓模式草案修正四版中,第162段已明示「已開發會員應在2013年底前,完全取消其減讓表所載之剩餘可允許出口補貼。此一措施應依據以下基礎執行:

  (a)由執行期開始至2010年底止,分年平均削減預算承諾金額之50%,剩餘承諾金額則於2013年底前分年平均削減至零。

  (b)從開始執行到執行期結束,數量承諾水準均可維持在2003-05基期之實際補貼數量水準。此後,無論是新市場或新產品,亦均不得實施出口補貼。」

  而第163段則規定「開發中國家會員應在2016年底以前,分年平均取消其出口補貼之預算金額與數量承諾。」且為符合香港部長宣言,給予開發中會員之特殊待遇,於第164段註明「開發中會員直到2021年底前,可繼續享有農業協定第9.4條之優惠待遇,亦即可享有該優惠直到取消所有形式出口補貼之5年後。」

五、結論

  依據經濟理論可知,在全面取消出口補貼的情況下,將使全球平均農產品價格上升,全球福利水準提升,且原先補貼扭曲最大的產業或國家,其相關價格與福利等受到的影響將最劇烈。以出口補貼最嚴重的農業部門來看,乳製品與糖,以及大宗穀類作物將可能受到最大的影響,最大的出口補貼會員歐盟與美國、日本等總福利水準上升亦應最多。

  對於台灣而言,台灣因無實施出口補貼,故全面取消出口補貼對台灣並無直接影響,然而在貿易伙伴出口補貼的削減下,或可帶動相關農產品價格的提升,而增加台灣農產品出口的誘因,促使國內產出增加,提升出口數量,而在福利水準方面亦會受其他國家之政策取消而影響而有所改變。

  全面取消出口補貼或可為促進台灣農產品出口之契機,但因台灣是小農生產體系,每一個農民手上握有的農產品數量並不多,若農產品的外銷要直接由農民自行掌理,實在缺乏成本優勢,加上台灣農產品出口仍遭遇出口運費過高、出口保險不足、通路配銷不夠、以及衛生安全檢驗與種苗專利權等問題,應是政府必須先行解決的重點。未來台灣農產品出口應朝向由農民組成產銷班或者是運銷合作社的方式進行,且若能輔導培植大型的農產運銷企業,應可更有效率地引領台灣優良農產品走進國際市場。

註1:參閱WTO第WT/MIN(05)/DEC號文件。[回原文處]

註2:包括[回原文處]
(1)自執行期間開始至該年,此類出口補貼累計預算支出,未超過該會員完全遵守減讓表所指明的預算承諾之累計預算支出,或其超出部分佔基年此類補貼預算支出3%以下;
(2)自執行期間開始至該年,受惠於此類出口補貼之累計出口數量,未超過該會員完全遵守減讓表指明的數量承諾之累積數量,或其超出部分佔基期數量的1.75%以下;
(3)整個執行期間受惠於此類出口補貼的累計出口數量,及受惠於此類出口補貼的累計預算支出,未超過該會員完全遵守減讓表所指明的承諾之累計總數;
(4)會員出口補貼預算支出及受惠於此類補貼的數量,在執行期間結束時,分別未超過1986年至1990年基期的64%及79%。至於開發中國家會員,此等比率則分別應為76%及86%。

註3:請參閱WTO文件第G/AG/2號。[回原文處]
註4:括號內數字表示產品數。[回原文處]
註5:依據WTO第TN/AG/S/8號文件之分類,出口補貼產品共分為25大類。[回原文處]
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