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Title: 【轉載】由WTO規範看台灣米混進口碎米事件            
Upload User: 中華經濟研究院台灣WTO中心 陳逸潔分析師
資料來源: 《經濟前瞻》雙月刊,第134期,2011年3月5日
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100 年 3 月 17 日
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  2011年初始,媒體爭相報導立委蔡煌瑯、劉建國以「給我台灣米,拒吃外國飼料米!」為題的記者會內容,引起國內不小關注。報導中立委們指稱,不肖糧商利用稻米關稅配額零關稅優惠,進口外國低價碎米混入國產米銷售,嚴重打擊台灣米的品質與價格,更有甚者,因進口碎米多為品質低劣的外國飼料用碎米,恐有危及民眾健康之疑慮,而要求政府農糧單位應嚴格把關,甚至全面禁止糧商進口碎米。

  對於立委的提議,農糧署亦於第一時間內發佈公報,以大標題表明政府進口米已於2011年起禁止進口碎米,而民間米目前雖因國際慣例並未禁止,但後續仍將審慎研議其可能性。

  對於此項新聞事件,有三點應進一步探究。一是稻米在台灣的進口制度及碎米的進口情形為何?二是身為WTO會員的台灣,能否禁止碎米進口?三是在WTO規範下,未來農糧單位應如何加強把關?

◆稻米是台灣關稅配額產品

  稻米是台灣最重要的農產品,在加入WTO後,原承諾以限量進口方式開放稻米及米製品市場,進口量為基期年國內消費量之8%,即每年開放144,720公噸等量糙米進口,可適用的HS貨品多達24個。後於2003年稻米改採關稅配額(TRQ)方式進口,並以國營貿易及標售權利金制度管理,配額量及適用貨品維持不變,配額內稻米關稅為0%,而米製品為10%~25%,其中65%(94,068公噸)由政府進口,35%(50,652公噸)由民間進口,配額外則不限進口數量,惟課以稻米每公斤45元,米製品每公斤49元之關稅。在政府米部分,經2007年3月與具歷史貿易實績之關切會員協商後,同意採行國家配額方式進口,其中,自美國進口64,634公噸、澳洲18,634公噸、泰國8,300公噸、埃及2,500公噸等量糙米,僅農糧署具有進口權利。在民間米部分,則依進口糧商所申請進口權利金之順序,分批進行配額的核配及標售。

◆碎米是國際稻米的第二大進口型態

  稻米在國際貨品貿易上主要分為四種型態,碎米為其中一種,其他尚包括稻穀、糙米及白米。所謂碎米是指,長度在整粒白米長度2/3以下的破碎白米,通常在稻穀碾製白米的加工過程中,平均約有15-30%的碎米產生率,其發生原因大多與稻穀的品種、品質、新鮮度、加工技術等密切相關。依據國際貿易中心(International Trade Centre, ITC)的統計資料,2001年至2009年,平均每年世界稻米進口量約為325.66萬公噸,其中約16.75%就是以碎米型態進口,為國際稻米市場第二大交易型態(第一大為白米)。2009年,國際碎米前五大出口國為泰國、巴西、烏拉圭、美國及巴拉圭,前五大進口國為布基那法索、瑞士、智利、澳洲及日本,而碎米的進口單位價格約為新台幣14.46元/公斤,僅為白米進口單位價格的63.69%。

  相較於國際稻米市場,圖1為台灣2001年至2009年稻米進口量及進口類型,從中可知,在台灣加入WTO前,稻米係以政府管制的專案方式進口,進口量只有5,534公噸,入會後在配額內關稅的優惠下,進口量大幅增加,除2005、2008及2009年外,皆以糙米的進口量最大,其次為白米,碎米排名第三,惟碎米進口量占稻米總進口量比重相對入會前為低,平均僅1.42%。以2009年來看,碎米的進口量為2,933公噸,主要進口來源國為泰國、美國、越南及印度,進口單位價格約為13.89元/公斤,與白米進口價格(19.07元/公斤)的價差約為5元,且遠低於台灣白米零售價格(市售蓬萊米約為38.53元/公斤、在來米約41.40元/公斤),以及立委指稱的進口碎米零售價格20元/公斤。

  由此顯示,進口碎米成本與白米零售價格間確實存在不小價差,不肖糧商利用進口碎米混國產白米的銷售方式,確實得以低買高賣來從中套利。至於進口稻米及碎米的實際用途,目前並無相關調查報告可查,但依據農糧署的說明,台灣進口碎米大多是供作加工用途,包括釀酒、米食糕餅、米粉、味噌等,惟由國際研究資料可知,多數碎米被用於製作飼料,且近年又以製作寵物飼料的比重較高。

(請參見圖1)

◆台灣不能禁止碎米進口,但政府米可不採購碎米

  依據《GATT》第11條可知,任何會員不得對其他會員產品的進口或本國產品出口實施禁止或限制措施,除非會員係因(1)糧食或其他必需品的嚴重缺乏而臨時實施的禁止出口或限制出口;(2)為實施國際貿易商品分類、分級和銷售的標準及條例而必須實施的禁止進出口或限制進出口,以及(3)為了境內農漁產品之生產與銷售而實施配額或輸出入許可證等措施。

  雖然台灣傳言不肖糧商為了獲取暴利,進口外國飼料用碎米再摻入台灣新米中販賣等情事,而有影響國內糧價、稻農收益,甚至民眾健康之可能,但此並不符合《GATT》例外原則,台灣並無禁止碎米進口的正當理由,縱使碎米為稻米關稅配額下的一項貨品,基於《烏拉圭回合農業協定》第4.2條,會員仍不得將已實施關稅配額的產品,重新禁止或限制進口,因此台灣碎米的進口仍應享有配額內零關稅,配額外由高關稅保護之待遇,且無論配額內外皆不得禁止其進口。

  然而,考量目前WTO對於配額管理的規範僅於《GATT》第13條第5項要求(1)會員的關稅配額必須符合最惠國待遇,不具歧視性,且(2)配額的分配應盡可能接近在無配額限制時,各出口國的市場佔有率,除此之外並無其他細節規定,因此有關碎米進口或可由關稅配額管理方式來予以限制。

  就台灣政府進口米的配額管理方式來看,主要依據《政府進口米國家配額管理作業要點》來執行,目前實際的作業流程為,農糧署依政府採購法分批辦理採購,並委由台灣銀行代為辦理。採購方式分為一般採購及採購銷售同時招標2種,前者係以每公噸稅訖交貨至農糧署指定倉庫之條件為比價基準,並由符合招標文件規定及低於底價之最低投標價者決標;後者係以每公噸等量糙米運抵國內指定交(提)貨倉庫之進口價格與承購價格之差價為比價基準,並由符合招標文件規定,以及高於底價之最高投標價者決標。各批採購之方式、產地、數量及時間,由農糧署公告之,且農糧署亦可針對各國稻米特性訂定採購產品的標準及規格,使得標廠商所交付之食米符合國家採購需求,以確保採購食米之品質。

  基於農糧署具有訂定採購產品規格之權利,因此農糧署自然可以去決定每年度的政府米是否採購碎米,只要該年度不要進行碎米的採購,即等同該年度政府米禁止碎米進口,惟作為WTO會員,在對外的說法上,似不宜直接使用「禁止進口」等具爭議性的字眼。相較於民間米的進口,其依據《關稅配額實施辦法》執行,每年由財政部事先公告次年度配額管理與核配方式,再由台灣銀行貿易事業部分次辦理,亦即財政部對於民間米的管理,僅在於配額進口權利的標售,對於得標廠商最終要進口何種等級或類型的稻米或米製品,並無干涉之權利,故仍不得要求民間米的進口廠商不要進口碎米。

◆研議進口米及國產米分開販售之可能性

  此類進口米混國產米卻佯裝為台灣米販售的黑心行為,並非近年才有,而是自台灣加入WTO起便時有所聞,且層出不窮,被混賣的產品也不限於稻米,像是茶葉、花生等也都有類似案例。禁止進口絕非杜絕黑心糧商的良方,仍應從管理面加強產品的標示檢查及品質檢驗工作,並持續增進國人對產品標示與認證的認知,鼓勵或獎勵民眾舉報違法標示的不良產品及廠商,以合官民之力共同防堵黑心商品之害。

  此次「進口碎米混國產米販售」事件再次揭露食品標示、檢驗、認證及查緝等政府管理工作的重要性。依據《糧食管理法》第14條規定,市場銷售之糧食,其包裝或容器上,應以中文及通用符號明確標示品名、品質規格、產地、重量、碾製日期、保存期限、廠商名稱、電話號碼及地址。而碎米混入白米販售就必須在食米包裝「品質規格」欄目標示產品所含的碎米率,若碎米與白米的生產來源不同,則應於「產地」中以混合米標示,並註明不同產地來源的混合比例。

  此類混合米在包裝上就不能宣稱為台灣○○米,一旦包裝或容器上標示、宣傳或廣告不實、誇張或易生誤解者,可依《糧食管理法》第18條第2項第4款處理,除限期要求糧商改善外,未依規定標示者,按件可處以新台幣3萬至15萬元,標示誇張易生誤解,按件可處以新台幣4萬至20萬元罰鍰。

  另外,依據《農產品生產及驗證管理法》,國產稻米的生產、加工、分裝、流通等過程在符合相關規定,才能以「有機農產品」、「產銷履歷農產品」或「CAS優良農產品」之名義販賣,而進口有機農產品亦必須符合主管機關或被核可國家之有機驗證組織之驗證,才能標示為「有機農產品」,因此,消費者在購買食米產品時,亦可藉由該等食品標章的辨識來避免買到黑心米。

  過去,有糧商宣稱國產米加進口米販售是「為了提升食米口感」,亦有糧商表示「若不混合販賣,那麼政府開放進口的米要如何銷售?」前者已有專家研究並做出「混合米口感並未較佳」的結論,而後者,由WTO現行規定來看,本無要求配額進口米必須百分百地核配與銷售,政府雖有開放稻米進口的義務,但應無稻米配額必須全部進足的責任,因此,以混合米方式銷售進口米,只是增加進口米銷量的途徑而已。

  台灣為WTO會員,以關稅或關稅配額方式開放市場係會員應盡之義務,但進口產品的銷售狀況,則應由消費者需求或市場機制決定。只要基於WTO最惠國待遇及國民待遇,未來進一步研議進口米及國產米分開販售,或許會是避免消費者被誤導,減少不肖糧商投機及套利心理,且有助於政府檢驗、查緝及管理工作的一可行作法。

※附表請參見附加檔案

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊,第134期,2011年3月5日】
 


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